湛中乐 李烁 | 论《学位条例》修订中的关键问题

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.06.07

摘　要

《学位条例》修订应重点解决学位形态选择、学位授予条件设定、答辩委员会与学位委员会的职责关系、学位争议解决机制等问题。首先，基于国家学位形态的弊端，为落实国务院高等教育“放管服”改革要求，我国应实现由国家学位向大学学位变革。其次，大学学位之确立，意味着高校有权在国家设定的学位授予基本条件上增设附加条件，由此体现学位授予单位的办学特色。再者，答辩委员会与学位委员会的职责关系，则不应要求学位授予单位设分学位委员会，校学位委员会仅对答辩委员会之决议作形式审查。在此基础上，可将校学位委员会定位为校学术委员会下设的分委员会，在法律上理顺二者关系。最后，至于学位争议解决机制问题，应明确所有学位争议均可被纳入行政复议与行政诉讼，尤其应避免出现学生权利保护的真空。

关键词

学位条例；学位形态；学位授予条件；学位争议

　　作为新中国首部教育法律，1980年《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁行，标志着我国学位制度正式建立。1980年至今的40年间,《学位条例》在保证我国高层次人才培养质量、促进我国科学事业发展等方面发挥了重要作用。但是，由于我国高等教育事业经历了举世瞩目的重大变革，实践中出现了许多为立法者所无法预料的新问题与新情况，《学位条例》已无法满足实践需要。加之为改变“条例”这一不合立法技术与立法习惯之名称，《学位条例》亟待修订并出台《中华人民共和国学位法》（以下简称《学位法》）。这一背景下，2016年教育部成立了《学位条例》修订工作组，研究形成的《学位法（参考稿）》已于2017年1月提请国务院学位委员会审议，形成了《学位法（审议稿）》。随着2018年《学位条例》的修订被列入十三届全国人大常委会立法规划项目，《学位法》呼之欲出。《学位条例》修订中，学界多有参与并贡献智识，除中国政法大学和东南大学先后提出不同版本《学位法（修订建议稿）》（以下分别简称《法大版建议稿》《东大版建议稿》）外，受教育部政策法规司委托，北京大学教育法研究中心、北京大学教育立法研究基地也开展了《学位条例》修订的研究工作，并向教育部政策法规司提交了北大版《学位法（修订建议稿）》（以下简称《北大版建议稿》）。本研究的目的在于总结《北大版建议稿》的核心立法建议，就《学位条例》修订中关键问题尝试给出相应完善方案。抛砖引玉，以期推动学界的进一步探讨，为开展立法工作提供镜鉴。

一、学位形态的选择

　　《学位条例》修订中最为关键、争议也最大的是学位形态选择问题。综观各国现代高等教育实践，主要存在国家学位与大学学位两类相差悬殊的学位形态。我国由《学位条例》确立的是典型国家学位形态，国家学位形态下，“学位授予工作实行的是高度行政化的直接管理和严格的计划管理，从学位授权审核、学科专业设置、各学位点的招生规模到学位评定、名誉博士授予、学位证书印制等环节，都被纳入国家统一的计划中，学位授予单位拥有的自主权甚为有限”。究其原因在于，我国的高校无独立学位授予权，只是在国家的委托下，授予的是国家的学位，国家作为学位权力主体的地位丝毫未动。从此次《学位条例》修订的动向看，《学位法（审议稿）》在内容上刻意保持了与《学位条例》的历史传承性，由后者确立的国家学位形态在《学位法（审议稿）》得到因循，《法大版建议稿》与《东大版建议稿》亦对现有国家学位形态未作实质性变革。

　　与立法动向的保守性不同，学界关于变革我国国家学位形态的呼声不断。主张变革的主要理由是，《学位条例》体现的是近40年前建立的统一的国家学位制度，反映了国家行政权力对学位制度的高强度影响，它在制度设计与程序运作中体现了传统高权行政的鲜明特点，在《学位条例》出台近40年后的今天，国家学位形态已无法跟上时代脚步，其弊端逐渐显露出来，表现为：“政府权力介入的深度与强度较为严苛，侵夺高校办学自主权；政府规制方式简单而粗暴，规制过程中行政主导，自由裁量空间过大；学位授权审核过程中学术权利与行政权配置失衡，政府行政权力藉由学术权力逃避监管责任；管制决策程序机制缺失，管制决策信息不对称等”。在2016年的高等教育改革创新座谈会上，李克强总理指出，要加快推进高等教育领域的“放管服”，其基本要求是逐渐破除束缚高等教育发展的体制机制障碍，减少国家对学位授予工作的直接干预或控制。“行政色彩”严重、高校办学自主权不彰的国家学位形态显然与高等教育“放管服”改革基本要求不相适应，亟待变革，这需通过修订《学位条例》得以实现。

　　与我国国家学位形态相对应的是以美国为代表的大学学位形态。美国大学学位形态的特点可被概括如下。首先，高校办学资格与学位授予权同时取得，国家向高校颁发办学许可证，高校同时获得独立学位授予权，而无需进行个别化申请。这样一来，高校授予的学位是高校自己的学位，而非在国家委托下授予的国家学位。在此基础上，借助第三方机构力量来对高校学位授予质量进行认证。基于办学许可获得学位授予权的高校，只有通过由高校同行成立的非官方、非营利的六大区域性认证机构或其他权威专业认证机构的认证，所授学位才被社会认可，否则“无异于一张废纸”。最后，则是由国家对高等教育认证机构进行认可，即所谓“元认证”。国家通过“元认证”赋予认证机构对高校予以认证的资质，以保证高等教育认证机构认证的有效性。以上过程，尽管国家并不直接介入高校的学位授予活动，但还是会藉由认可标准、认证标准与学位授予最低条件的设定间接控制学位授予质量。

　　基于不同学位形态之对比，国家学位形态下，国家在学位授予中居主导地位，学位授予单位被动地依据国家指令行事，行政权的色彩较为严重。大学学位形态下，学位授予始终由学位授予单位发挥实质性作用，国家并不直接参与其中，而是注重发挥市场竞争的力量，以推动高校自身对学位授予质量的控制与提升，优胜劣汰。学位形态由国家学位向大学学位变革，意味着学位授予之重心由国家向高校下移，国家退居幕后，扮演学位授予质量间接控制者角色，高校走向前台，在学位授予中获得更大自主权，这与“放管服”改革“下放权力”“管理重心下移”的基本要求是相契合的。体现在立法上，学位形态变革为大学学位意味着国家学位形态下学位授权审核的一整套流程均须被重构，既有学位管理单位不再承担学位授权审核的职能，而可考虑由其对高等教育认证机构予以认可。在此基础上，还需进一步推动高等教育认证行业的发展与成熟，明确高等教育认证机构的法律地位，赋予其对高校学位授予质量予以认证之资格；最后，则是加强高校内部建设，如高校自身学位授予质量自我控制、办学信息披露等与大学学位形态相关的保障性制度均应得到确立。

二、学位授予条件的设定

　　学位形态选择问题外，同样备受学界关注的还有学位授予条件的设定问题。核心争议是在国家设定的学位授予条件基础上，高校制定学位授予实施细则时可否自行增设其他条件。对于该问题，《学位条例》并未给出答案，但从实践来看，“不少大学在上述学位法规的基础上做出了更高的要求。如有些高校要求学生毕业前至少发表2篇核心期刊论文（或SCI等国际检索的论文），亦或是其他条件。但主管部门对此现象并未干预，采取了默许的态度”，由此引发不少争议。

　　因此，学位授予条件的设定成为《学位条例》修订必须明确的问题。对此，《学位法（审议稿）》与不同版本《学位法建议稿》均做作了规定。具体而言，在分别规定学士、硕士、博士学位授予基本条件之基础上，《学位法（审议稿）》第18条规定，学位授予单位可根据上述基本条件，结合本单位实际，确定具体的学位授予要求。《东大版建议稿》第19条规定，学位授予单位可根据上述基本条件，结合本单位实际，确定具体的学位授予要求，但不得减损学生权利或增加学生义务。《法大版建议稿》第17条规定，学位授予单位可在上述学位授予条件范围内，根据社会需求和培养目标，规定学位申请人应掌握的基础课程，明确成绩和论文评定标准，但学位授予单位在对上述条件予以细化时，不应增设其他条件。以上不同规定表述上虽有差异，但内涵一致。《法大版建议稿》在强调学位授予单位只能对《学位法》规定的学位授予条件予以细化的同时，明确规定学位授予单位无权增设其他条件。《东大版建议稿》采取了同样立场，明确禁止学位授予单位在《学位法》规定的基本条件上增设其他条件，因为这必然减损学生权利并增加学生义务。至于《学位法（审议稿）》则较为暧昧，其仅规定学位授予单位可根据学位授予的基本条件确定具体学位授予要求，而未明确学位授予单位可否在基本条件之上增设新的学位授予条件。从《学位法（审议稿）》第18条的表述看，“确定具体的学位授予要求”无法解释出“增设学位授予条件”的意涵。

　　学位授予条件可否定义为基本条件，以及学位授予单位在制定学位授予条件细则时可否增设其他条件，取决于我国学位形态之选择。国家学位形态下，国家通过立法统一设定学位授予的条件，也就限制了大学“进行创制性学位授予条件的设置”。但在大学学位形态下，大学处于主导地位，只要大学不滥用其权力，公布并遵守其自身创设的规则，就可以自行设置授予学位的条件，即便该学位授予条件高于国家所统一设定的最低条件。由此可解释，为何《学位法（审议稿）》《法大版建议稿》《东大版建议稿》均不主张学位授予单位增设学位授予条件，因其皆采取国家学位形态的基本立场。《学位条例》修订在学位形态选择上应实现由国家学位向大学学位变革。相应的，在学位授予条件设定问题上，不应过于强调“统一性”，而减损学位授予单位的自主权及办学特色。本研究建议在《学位法》中明确区分学位授予的基本条件和附加条件。基本条件是底线，是国家对学位授予质量最低限度的控制。在此基础上，授权各学位授予单位根据实际情况，制定并适时调整其学位授予的附加条件，体现学位授予单位的办学特色。

三、答辩委员会和学位委员会的职责关系

　　答辩委员会和学位委员会职责关系不明，同样是《学位条例》的一大疏漏。《学位条例》第10条规定，学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩，就是否授予硕士学位或博士学位作出决议。学位评定委员会则负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定。就此而言，如何理解答辩委员会和学位评定委员会的职责关系、论文通过答辩委员会审查后学位评定委员应按何种标准作出授予或不授予学位之决定等问题在《学位条例》中难以找到答案。这就导致学位评定委员会的组成人员可能被迫对其他学科、专业的学位论文进行实质性评价，尽管答辩委员会之前已有所决议。刘燕文诉北京大学不授予博士学位案（以下简称“刘燕文案”）便是例证，“该案中，校学位评定委员会否定了答辩委员会和系学位评定分委员会通过的论文，而前者是由来自不同学科的专家组成，后两者则是由本学科的专家组成”。

　　为回应上述立法缺憾，《学位法（审议稿）》第22、23条分别就“论文评阅与答辩”“单位学位委员会审定”事项作了详细规定。依据其规定，学位论文答辩委员会组织论文答辩，就论文是否符合相应学位授予条件作出决议。决议经全体成员2/3以上同意通过，报单位学位委员会。单位学位委员会则对学位论文答辩委员会的决议和申请人的学业情况、学术诚信等条件进行审查，作出是否授予学位的决定。但与《学位条例》第10条相比，《学位法（审议稿）》除将“学位评定委员会”改为“学位委员会”外，似乎仅重复了“学位委员会对答辩委员会的决议进行审查”这一规定，而无新意，至于如何审查、审查什么等问题依旧未明确。概言之，《学位条例》中答辩委员会和学位委员会职责关系不明的问题并未在《学位法（审议稿）》中得到解决。

　　那么，该如何明确答辩委员会和学位委员会的职责关系？笔者建议，在《学位法（审议稿）》第23条关于“单位学位委员会审定”之规定——“单位学位委员会对学位论文答辩委员会的决议和申请人的学业情况、学术诚信等条件进行审查，做出是否授予学位的决定”中，增加“形式”二字，由此明确学位委员会与答辩委员会二者的职责。学位委员会对答辩委员会决议只有形式审查权，而不具有实质审查权。不同于实质审查中学位委员会可对论文内容是否达到获得相应学位之要求作定性的判断，形式审查的内容限于审查答辩委员会组成人员是否具有相应资质，答辩与评议在程序上有无违法等方面。一方面可使《学位条例》中未能明确的答辩委员会和学位委员会职责关系问题得以明确；另一方面既发挥出答辩委员会的学术评判作用，又体现了学位委员会在一定程度上的监督作用。

　　此外，相较于《学位条例》，《学位法（审议稿）》另一变化是明确了学位委员会分委员会的设置。《学位法（审议稿）》第8条规定，单位学位委员会可设置若干分委员会，并可授权分委员会履行相应职责，这是对既有实践在《学位法》上的肯认。鉴于实践中许多学位争议的产生均与学位委员会职责模糊有关，且学位申请者能否获得学位应取决于能否通过答辩委员会的论文答辩，加之学位授予单位学位委员会与分委员会之间存在一定程度的职能交叉，为解决既有机制上的烦琐、复杂等弊端，体现精简、效能的原则，可考虑在学位授予单位学位委员会下不设分委员会。理想状态是学位授予单位中，答辩委员会之上仅设有校学位委员会，由校学位委员会统一对各答辩委员会之决议进行形式审查并最终作出授予或不授予学位之决定。

　　维持校学位委员会设置，还应借《学位条例》修订，厘清校学位委员会与学术委员会关系。学术委员会与学位委员会分别由《高等教育法》与《学位条例》创设。虽《学位条例》及其暂行实施办法，《高等学校学术委员会规程》中涉及学术委员会与学位委员会之关系，“但《学位条例》制定时间相对较早，学位管理实践已今非昔比，其暂行实施办法虽然界定了学位评定委员会的职责范围，但在制度运行中与《高等学校学术委员会规程》及高校内部相关管理规则发生冲突或重叠的现象并非鲜见，进而导致学术委员会与学位评定委员会法律关系认定与界分在实践操作中存在诸多疑区，其中二者在学位授予标准与学位争议处理领域职责权限划分不清问题尤为突出”。鉴于难以找到划清学位委员会与学术委员会权限之依循，加之学位委员会之学位相关职能本质上与学术相关，是一种学术权力，为落实学术委员会在校内的最高学术机构之地位，不如釜底抽薪将学位委员会定位为学术委员会下设的分委员会，由此既体现学术委员会的统一性与权威性，又可避免引发二者间不必要争议。实践中这种制度设计并不鲜见，如在广东省第一、二批次核准公布的23所（包括16所本科院校和7所高职院校）高校章程中，就有5所高校将学位委员会定位为学术委员会下设的专门委员会，即二者是上下关系，学位授予、教学指导、职称评定等职权都统一由学术委员会行使。

四、学位争议的解决机制

　　学位争议的解决机制问题，在此次《学位条例》修订中也是一大分歧。最基础的学位争议有两大类型：学位管理单位与学位授予单位间的争议；学位授予单位与学位申请人间的争议。前者如学位管理单位授予、撤销学位授予单位的学位授予资格引发的争议；后者如学位授予单位拒绝向学位申请人颁发学位或撤销其已颁发之学位引发的争议。这两类学位争议均面临如何为学位授予单位、学位申请人之权利提供救济的问题。由于《学位条例》制定时我国法制建设工作刚刚起步，受制于立法经验的不足，学位争议的解决机制问题在《学位条例》中付之阙如。但这不意味着学位争议在实践中就不存在。如西北政法大学申博案，西北政法大学就以陕西省学位委员会学位授权审核程序违法而提起行政复议，这便是以上学位争议中的第一类。至于第二类学位争议在实践中更为普遍。自“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中，法院明确法律法规授权组织的具体行政行为的可诉性之后，学生因对高校学位授予、撤销等行为不服而提起行政诉讼的案件并不鲜见，如“刘燕文案”、于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案等均是例证。

　　从《学位法（审议稿）》内容看，以上两类学位争议在条文中均有所回应。《学位法（审议稿）》第28条规定，学位授予单位对国务院学位委员会、省级学位委员会作出的不受理申请、不批准学位授权、撤销学位授权的决定有不同意见的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。这一基本立场在不同版本《学位法建议稿》中均有所体现，无疑是立法的一大亮点，不仅保障了学位授予单位合法权益，且可通过行政复议与行政诉讼倒逼学位管理单位依法进行学位授权。此外，《学位法（审议稿）》第30条规定，学位争议可申请行政复议或提起行政诉讼，但“对于学术水平评价、学术不端界定，学位授予单位的复核决定是最终决定”，“最终决定”即不可被行政复议与行政诉讼。

　　就如何解决学位授予单位与学位申请人间的争议，不同版本《学位法建议稿》的规定不同。《东大版建议稿》第31条规定，单位学位委员会应在收到申诉或者异议之日起30日内作出复核决定。学位申请人或者学位获得者对复核决定仍不同意的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。单位学位委员会对学位争议做出最终处理意见。“最终处理意见”，意味着有排除该争议进入行政复议与行政诉讼程序之嫌。《法大版建议稿》第31条则明确学位申请人对申诉决定仍不服的，可以依法提起行政复议或提起行政诉讼，而未设置任何限制性条件。本研究认为，《学位法（审议稿）》第30条与《东大版建议稿》第31条之规定不仅不利于学生权利保障，更与国外通行做法相冲突。对于学术水平评价、学术不端界定，问题不是其能不能被提起行政复议或行政诉讼，而是行政复议与行政诉讼采取何种审查强度的问题。

　　具体而言，我国司法实践中法院很大程度上未回避对学术水平评价的司法审查，只是在审查强度上保持了谦抑的态度。如在“刘燕文案”中，一审法院虽进行审理，但仅对校评审委员会的程序是否合法进行审查，而未对博士论文是否在学术上达到博士学位水平进行评判。一审法院的立场准确把握了司法审查介入高校纠纷在审查强度上的合理界限，保障了学术应有之自由。同样，从域外经验观之，如美国法院亦未回避对公立高校学术水平评价的审查，只不过法院采取的是“明显是武断或恣意的”或“实质偏离公认的学术准则”等审查强度较低的标准，高校只需要证明做出的决定并非没有理由或非理性即可免受法院诘难。概言之，学术水平评价、学术不端界定不能完全排除法院的司法审查，法院至少可对其予以程序性审查或在实体性审查强度上采取较为宽松的审查策略，否则存在学生权利保护真空。本研究建议删除《学位法（审议稿）》第30条中的“对于学术水平评价、学术不端界定，学位授予单位的复核决定是最终决定”之表述。

　　最后，《学位法（审议稿）》中与学位争议解决机制相关的一些条文也有完善的空间。如《学位法（审议稿）》第29条规定，学位申请人或学位获得者在获得学位过程中有学术不端、作伪造假等行为的，经单位学位委员会审查决定。对学术不端行为的判定涉及特定专业领域，对专业知识有较高要求，本研究认为学术不端行为由学术委员会调查和判断更合适。又如，《学位法（审议稿）》第30条“学位授予单位应当在收到申诉或者异议之日起90日内作出复核决定”中亦有两点值得改进：第一，90日复核处理期限过长，不利于保护那些急于解决学位争议而尽快就业的学位申请人之合法权利。加之实践中诸多高校将复核处理期限确定为30天，建议将《学位法（审议稿）》第30条中的复核处理期限由90日修订为30日，这与《法大版建议稿》与《东大版建议稿》相一致。第二，为保证复核决定之公正，复核程序中的组成人员应不同于之前学位争议处理程序中相关人员。体现在条文上，则是建议在《学位法（审议稿）》第30条增加“复核决定之做出应遵守回避程序”之表述。

五、结语

　　立法的出台或者修法的完成有赖于共识的形成，这里的共识既包括立法、修法的必要性，也涵盖立法、修法的具体思路。《学位条例》出台至今近40年，无论是实务界还是学界均已认识到《学位条例》的滞后性及其修订之必要性，但就如何修订而言则分歧不小，其中既有根本性问题，也有技术性问题。本研究集中讨论的是《学位条例》修订过程中争议最大的四个问题，从目前来看远未形成共识。由于不存在一种事先给定的，且不可非议的《学位条例》之修订方案，故《学位条例》应何去何从，其共识的形成有赖于学界的争鸣，尤其是在多种修法方案可供选择的情形下更是如此。这一意义上讲，本研究集中探讨的四个关键问题，目的不只是“求同”，而更意在“存异”——在既有《学位条例》修订方案之基础上，试图提供了另外一种可能的思路，以为学界的进一步争鸣提供一个靶子。

作者

湛中乐，北京大学法学院教授、石河子大学政法学院院长，北京　100871

李　烁，北京大学法学院博士研究生，北京　100871

原文刊载于《中国高教研究》2020年第6期第32-37页

栏目

教育法制研究

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